Imagen de portada. La imagen de portada presenta una composición visual que sintetiza los tres pilares estructurales del sistema de ordenamiento ambiental del territorio: el marco normativo, los planes territoriales y el modelo de gestión. En el centro, un diagrama circular destaca la interrelación entre programas y proyectos, normas jurídicas y prácticas administrativas. A su alrededor, se integran elementos clave del sistema: fotografías de los textos legales fundantes (Constitución Nacional y Código Civil y Comercial), mapas urbanos con zonificación e infraestructura, y un mapa de Argentina con referencias jurisdiccionales. El conjunto ilustra la articulación multiescalar (nacional, provincial, municipal) y la necesidad de coherencia entre niveles normativos, técnicos y operativos para una planificación territorial efectiva y sustentable.

Desde finales del siglo XX, el modelo de desarrollo de la mayoría de las ciudades del mundo ha obedecido al paradigma de la globalización, que de manera diferenciada pero basado fundamentalmente en los principios mercantilistas del capitalismo avanzado, fundados en la lógica de maximización de la renta del suelo, dominaron el crecimiento urbano también en nuestra región (Romagnoli et al., 2023).

En trabajos previos se ha señalado que los modelos alternativos en los que se intentaban equilibrar actividades urbanas con rurales, basados en principios de economía circular verde y sustentabilidad ambiental, fueron dejándose de lado paulatinamente, donde los Estados fueron perdiendo el rol no solo de control del uso de suelo sino también de gestor (Romagnoli et al., 2023; Fogar, 2021).

En las áreas rurales, las prácticas extractivistas representadas por los intereses concentrados del agronegocio estuvieron lejos de renunciar a la obtención de rentas extraordinarias, y profundizaron aún más las intervenciones asociadas al desmonte para reemplazarlo por siembra de soja en el espacio rural (Svampa, 2013). En las urbanas, los operadores inmobiliarios, promovieron la densificación de suelo urbano, vía saturación de áreas metropolitanas (Ciccolella, 2011; Baer, 2018). No podemos dejar de señalar, además, la lenta, pero sin pausa rururbanización^[1] mediada por barrios residenciales cerrados (Buzai y Marcos, 2012). Y todo ello, en el seno de políticas de gestión débiles en términos normativos, o bien de escaso o nulo control de su cumplimiento en caso de existencia de leyes (Pradilla, 2009; De Mattos, 2010).

La situación de Argentina no escapa a la caracterización precedente, a pesar de ser uno de los países más urbanizados de América Latina, el cuadro no es muy diferente, especialmente en la provincia del Chaco que, como todas las del nordeste argentino, presenta altos indicadores de pobreza y déficit habitacional históricos, que superan ampliamente la media nacional, constituyéndose en la provincia más pobre del país^[2]. Chaco es la 12va provincia argentina en términos de extensión territorial, con 99.633 km2. Su división administrativa permite identificar 25 departamentos y 69 municipios, y la capital provincial es la ciudad de Resistencia, ubicada al este del territorio, en el departamento San Fernando.

En dicho escenario de pobreza estructural del Chaco, el crecimiento urbano de la provincia se presentó con escasa o nula planificación, carente de infraestructuras, servicios y equipamientos urbanos básicos, problemas de movilidad urbana, deterioro del patrimonio construido, un agresivo avance hacia las zonas rurales y los recursos naturales (Alberto y Arce, 2024).

La planificación del territorio expresa la búsqueda de un protagonismo del Estado para contener las consecuencias del desarrollo del mercado desregulado. Bajo el libre albedrío de los intereses de la economía capitalista el territorio se torna con frecuencia un objeto de degradación y agotamiento, en muchos casos irrecuperables, porque dispone de una capacidad de acogida limitada para las acciones de estos actores que buscan controlarlo y modificarlo para sus beneficios (Cirio, 2014). En estos contextos es imprescindible la acción pública en la regulación de las actividades humanas con el fin de intermediar entre las necesidades del capital y las necesidades humanas en pos de lograr un desarrollo justo y equilibrado de la sociedad y una evolución sustentable del territorio (Romagnoli, 2021).

Dar un marco sólido para impulsar agendas de gestión de las políticas públicas, técnica y económicamente competentes, requiere de un marco legal que respalde la implementación de estrategias integrales de manejo del territorio orientadas a priorizar el valor social de la tierra bajo principios de sustentabilidad ambiental, promuevan procesos orientados a la reducción de la brecha socio territorial y ambiental urbana, y aspiren a alcanzar mejores condiciones de vida comunitaria donde confluyan los diferentes intereses que entran en juego en torno al ordenamiento territorial.

Sobre esa base se asume la necesaria articulación de marcos normativos que rigen para la gestión del territorio en general, y para cada uno de sus componentes en particular. Este trabajo asume una perspectiva que entiende a la política de ordenamiento territorial como un sistema dinámico constituido por tres elementos estructurales que se interrelacionan e interdefinen: el marco normativo que garantice su consolidación como política de Estado que trascienda las coyunturas de los distintos gobiernos, los planes de ordenamiento territorial con sus instrumentos operativos (los programas y proyectos) y el modelo de gestión (estructura organizacional y prácticas administrativas que permitan su concreción en el territorio). Desde este enfoque, la inexistencia, debilidad o incongruencia de algunos de estos tres componentes, condiciona fuertemente el cumplimiento de los objetivos que deben perseguir las políticas públicas, vinculados a asegurar el equilibrio territorial garantizando un desarrollo socioeconómico equitativo, protegiendo y preservando el medioambiente, con el fin de mejorar la calidad de vida de su población y, por otro lado, limita el rol protagónico que requiere asumir el Estado en esta materia para intermediar entre las necesidades del capital y las necesidades humanas.

En base a lo expuesto, el marco legal (normativo) de la política de ordenamiento ambiental del territorio se constituye en un objeto de estudio ineludible para analizar problemáticas del sistema de planificación vigente en Argentina y en la provincia del Chaco en particular. Estudios previos (Romagnoli, 2018; Seluy y Romagnoli, 2018, 2022) han señalado que el marco normativo vigente en la provincia en materia de ordenamiento ambiental del territorio presenta problemas vinculados con la falta de consolidación, fragmentación, dispersión, superposición y vacancia de regulaciones que operen en favor de su implementación.

Ante la reciente aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia del Chaco, este artículo tiene como propósito analizar este nuevo instrumento normativo que se sumaría al repertorio de normas de distintas jerarquías vinculadas al ordenamiento territorial actualmente en vigencia e identificar debilidades y fortalezas de esta nueva ley en particular y del conjunto del marco normativo en general, ante un escenario caracterizado por la concentración, la inequidad social y los desequilibrios territoriales y ambientales.

El análisis que se desarrolla en este artículo asume la perspectiva del Desarrollo Sostenible. Desde este enfoque, el Planeamiento y Ordenamiento Ambiental del Territorio son conceptos equivalentes, entendiendo que el ordenamiento territorial no puede realizarse sin considerar el subsistema biofísico. El OAT es una ciencia interdisciplinaria, que es a su vez ciencia aplicada, política y técnica administrativa, que debe ser concebida necesariamente desde un enfoque multidimensional, que analiza, desarrolla y gestiona los procesos de planificación y desarrollo de los territorios, tanto urbanos como rurales, de escala sectorial, local, regional o nacional, según sus posibilidades ambientales, económicas y sociales, propiciando su desarrollo sostenible (Romagnoli, 2018, 2021; Romagnoli et al., 2023).

Se suscribe además a la necesidad de analizar el territorio desde un enfoque integral, que lo concibe como un sistema territorial complejo y dinámico, atravesado por la disputa de diversos actores que pugnan por la apropiación de sus recursos y la definición de su configuración (Romagnoli et al., 2023), este trabajo asume una perspectiva que considera al OAT como una función básica de los poderes públicos, orientada a la construcción del sistema territorial, a planificar el desarrollo sostenible y a resolver conflictos en beneficio del interés común, de forma participativa y concertada en un horizonte temporal (Gómez Orea, 2008).

En este marco se entiende además que la política de OAT no es neutral, es constitutiva del conjunto de políticas sociales implementadas por los gobiernos y el contenido de las mismas y sus relaciones, se encuentran condicionadas por la orientación del modelo de desarrollo impulsado por cada gobierno y de manera más general, al modelo de sociedad deseable (Barreto et al., 2014; Romagnoli, 2015, 2017).

Se comparte con Llosa (2023) que el OAT es una responsabilidad y capacidad del Estado y se concibe a la política de ordenamiento ambiental del territorio como un sistema dinámico constituido por tres elementos estructurales que se interrelacionan e interdefinen: el marco normativo que garantice su consolidación como política de Estado que trascienda las coyunturas de los distintos gobiernos, los planes de ordenamiento territorial con sus instrumentos operativos (los programas y proyectos), y el modelo de gestión (estructura organizacional y administrativa en los distintos niveles jurisdiccionales y áreas de aplicación). Desde este enfoque, la inexistencia, debilidad o incongruencia de algunos de estos tres componentes, condiciona fuertemente el cumplimiento de los objetivos que deben perseguir las políticas públicas, vinculados a asegurar el equilibrio territorial garantizando un desarrollo socioeconómico equitativo, protegiendo y preservando el medioambiente, con el fin de mejorar la calidad de vida de su población y, por otro lado, limita el rol protagónico que requiere asumir el Estado en esta materia para intermediar entre las necesidades del capital y las necesidades humanas (Romagnoli, 2021; Romagnoli et al., 2023). Acá va la Figura 1.

La conformación de un sistema coherente de ordenamiento territorial organizado según niveles jurisdiccionales (nación, provincia, municipios), en donde cada nivel debe atender problemas territoriales propios de cada rango guiados por principios de coherencia, subsidiaridad y contracorriente (Barreto y Romagnoli, 2024).

Figura N°1. Componentes del Sistema integrado de la política de ordenamiento ambiental del territorio.

En función de lo expuesto, el marco legal (normativo y jurídico), el institucional (gestión) y los planes con sus instrumentos operativos (planes, programas y proyectos) de la política de OAT se constituyen en un objeto de estudio ineludible para analizar problemáticas del sistema de planificación vigente en Argentina y en la provincia del Chaco en particular. Este trabajo desarrolla un análisis crítico del marco normativo e institucional actualmente vigente en la materia, abarcando los distintos niveles jurisdiccionales con incidencia en el área de estudio. La investigación se basa en un análisis documental de fuentes secundarias, incluyendo legislación nacional, provincial y municipal, planes territoriales de escala provincial y municipal, documentos oficiales y antecedentes técnicos relevantes.

La ley de ordenamiento territorial de la provincia del Chaco, su relación con el marco político, institucional y normativo vigente en la materia de nivel nacional

Argentina no cuenta con una ley nacional de Ordenamiento Territorial, sin embargo, la cuestión del OAT es abordada parcialmente en diferentes instrumentos, desde rango constitucional a ordenanzas municipales.

La Constitución Nacional establece la responsabilidad y capacidad del Estado en materia de ordenamiento ambiental del territorio. Plantea en el Art. 41 tres cuestiones: que todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo; que las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales, y que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Esta norma suprema reconoce además la función social de la propiedad, estableciendo explícitamente que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, pero que es potestad de los poderes públicos subordinar tal uso y goce al interés social (Constitución de la Nación Argentina, 1994, art. 14).

En la misma línea que el Art. 21 de la Ley Nacional N.° 23.054 (1984) que aprueba el Pacto de San José de Costa Rica - producto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-, el artículo 240 del Código Civil y Comercial de la Nación establece que:

“El ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes (…) debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva (…) y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial” (Código Civil y Comercial de la Nación Argentina, 2018, art. 240).

Además de las referencias directas reseñadas, Argentina cuenta con un conjunto de leyes sectoriales (ambiente, bosques, glaciares) y leyes especiales (cambio climático), que apelan al ordenamiento territorial.

La Ley General del Ambiente (Ley Nacional N.° 25.675) establece disposiciones específicas en materia de OAT. En el Art. 8°, menciona al Ordenamiento Ambiental del Territorio como uno de los instrumentos de la política y la gestión ambiental. El Art. 9° establece que el ordenamiento ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio nacional mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y las provincias, y entre estas, la ciudad de Buenos Aires y la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Asimismo, señala que el proceso deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad y de éstos con la administración pública.

Por su parte, el artículo 10° hace una referencia directa al OAT, explicitando que el proceso de ordenamiento ambiental, considerando los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. También establece criterios para la localización de las distintas actividades antrópicas y el desarrollo de asentamientos humanos, priorizando: a) la vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica; b) la distribución de la población y sus características particulares; c) la naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas; d) las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales; e) la conservación y protección de ecosistemas significativos (Congreso de la Nación Argentina, 2002).

Se destacan además otras leyes nacionales, que tal como se ha señalado, hacen referencia directa o indirectamente al OAT:

-Ley N.°27.520. Presupuestos mínimos de adaptación y mitigación al cambio climático global. En su Art. 22°, entre las medidas y acciones mínimas de adaptación, se establece la necesidad de planificar un ordenamiento territorial que contemple el uso del suelo de manera ambientalmente sostenible (Congreso de la Nación Argentina, 2019).

-Ley N.°23.919. Ratifica la Convención Ramsar sobre Humedales de Importancia Internacional. En el Art. 3°, Inciso 1, se indica: “Las Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista y, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio” (Congreso de la Nación Argentina, 1991).

-Ley N.°24.701. Ratifica la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y Degradación de tierras. El artículo 4° establece: “(…) manejo racional de las cuencas hidrográficas; gestión sostenible de los recursos naturales en zonas de altura; manejo racional y conservación de los recursos de suelo y aprovechamiento y uso eficiente de los recursos hídricos” (Congreso de la Nación Argentina, 1996).

- Ley N°24.375. Aprueba Convenio sobre la Diversidad Biológica. Entre sus metas establece: “Aumentar un 20% la superficie de protección actual de los humedales y avanzar en la integración de los mismos al sistema de planificación pública a nivel local, regional y nacional” (Congreso de la Nación Argentina, 1994).

-Ley N.°26.331. Establece los presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos. Uno de sus objetivos es promover la conservación mediante el ordenamiento territorial de los bosques nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo. Dispone que cada jurisdicción debe realizar dicho ordenamiento (Congreso de la Nación Argentina, 2007).

A pesar de las referencias a las responsabilidades del estado en la misma Constitución Nacional, Código Civil, la adhesión a convenciones internacionales y el conjunto de normas sectoriales vigentes, el marco legal en materia de ordenamiento territorial en Argentina se ha caracterizado históricamente por la fragmentación, sectorialidad, debilidad y vacancia de los instrumentos normativos disponibles para que el Estado pueda conducir y encauzar un desarrollo territorial integral que propicie un uso y una distribución del territorio justo, equitativo y ambientalmente sostenible. Esta situación ha permitido que sean los actores con mayores cuotas de poder (vinculados principalmente al mercado: grandes terratenientes, desarrolladores, empresas constructoras, etc.), los que mayoritariamente han incidido en la configuración actual del territorio (Romagnoli, 2017; Romagnoli et al., 2023). Sumada a esta cuestión, la imposibilidad de acceder a suelo urbano y el alto déficit habitacional han obligado a los sectores excluidos del mercado formal a ocupar el territorio a partir de la lógica de la necesidad, sin planificación, ni servicios, lo que refleja una profunda desigualdad estructural (Romagnoli, 2015).

Frente a este escenario nacional, en 2020 el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de Argentina a través de la Subsecretaría de Política de Suelo y Urbanismo, mediante Resolución N.°19/2020 y Disposición N.°1/2020, crea el Plan Nacional de Suelo Urbano con la pretensión de vincular la política de suelo con el desarrollo territorial y la regulación del mercado de suelo en las distintas provincias, la CABA y localidades de todo el territorio nacional. La norma cuenta con 4 componentes programáticos: a) Programa Nacional de Producción de Suelo; b) Programa nacional de capacitación y asistencia técnica en políticas de suelo; c) Mesa intersectorial de políticas de suelo y d) Observatorio nacional de acceso al suelo.

Con posterioridad, el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de Argentina mediante Resolución 44/2021-APN-MDTYH crea en el año 2021 el Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial a ser implementado por el mencionado Ministerio a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial. El Programa comprende un conjunto de líneas de acción referidas a la Promoción de Propuestas de Legislación Provincial de Desarrollo Territorial; de Capacitación y Asistencia Técnica en Planificación y Ordenamiento territorial; de Concurso de experiencias Innovadoras de Planificación, Desarrollo Territorial y Políticas de Suelo para la Reconstrucción Argentina; del Registro Territorial de Suelo Apto para Programas Habitacionales y Proyectos Urbanos.

En el marco de esta nueva política de ordenamiento territorial nacional, específicamente como resultado de la puesta en marcha del Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial de la Nación en el componente de Promoción de Propuestas de Legislación Provincial de Desarrollo Territorial, el gobierno provincial ha formulado y sancionado una Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia del Chaco^[3].

La ley de ordenamiento territorial de la provincia del Chaco, su relación con el marco político, institucional y normativo vigente en la materia de nivel provincial

La Constitución de la Provincia del Chaco (Reforma de 1994) establece el deber de los poderes públicos de dictar normas que aseguren la fijación de políticas de reordenamiento territorial, desarrollo urbano y salud ambiental, con la participación del municipio y entidades intermedias. Asimismo, dispone que es responsabilidad del Estado dictar normas que aseguren la preservación, protección, conservación y recuperación de los recursos naturales y su manejo a perpetuidad, el resguardo de la biodiversidad ambiental, la protección y el control de bancos y reservas genéticas de especies vegetales y animales, así como la creación y el desarrollo de un sistema provincial de áreas protegidas (Constitución de la Provincia Del Chaco, 1994, art. 38).

Por su parte, la Ley Provincial N.°3.677 de Ordenamiento Territorial, Lineamientos para el Desarrollo Territorial y un Hábitat Adecuado, establece los objetivos, principios, instrumentos y mecanismos de la política territorial en la provincia y determina el marco general para la regulación del uso y gestión del suelo. Sus disposiciones son de orden público, tienen carácter operativo y deben utilizarse para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en esta norma (Cámara de Diputados de la Provincia del Chaco, 2022).

En cuanto a las normas vinculadas con antecedentes de regionalización, a través de la Ley provincial N.° 5174 del año 2002, la provincia fue organizada en ocho microrregiones, y en 2009 por el Decreto 35, estas se ajustaron a quince Unidades de Desarrollo Territorial (UDT), que actualmente están vigentes, pero no se encuentran en funcionamiento. Otra de las normas provinciales vigentes es la Ley N.° 4088, por la cual desde el año 1994 los municipios poseen áreas de influencia, por lo que resultan colindantes. Sin embargo, este sistema de organización del territorio provincial requiere revisión en la medida en que asigna a los municipios grandes extensiones de tierras, muchas veces de forma poco funcional para la adecuada prestación de servicios, y sobre los cuales disponen de limitada capacidad de recaudación tributaria para su adecuada atención. Esta superposición y fragmentación normativa no solo requiere actualización y unidad, sino también definir con precisión su implementación mediante una asignación clara de responsabilidades, misiones, funciones y recursos presupuestarios para el funcionamiento institucional.

En relación con la disponibilidad de normativas de ordenamiento urbano-ambiental del territorio en los municipios de la Provincia del Chaco, solo cuatro de los setenta municipios de la provincia cuentan con un Código Rector Urbano Ambiental (CRUA): Resistencia (ciudad capital), Presidencia Roque Sáenz Peña, General San Martin y Colonia Elisa. Además, seis municipios disponen de alguna normativa vinculada a la materia. Por ejemplo: Puerto Tirol cuenta con la Ordenanza Municipal N.° 1072/16 sobre autorización de loteos dentro del ejido; Colonia Popular, con la Ordenanza Municipal N. ° 778/16 de fraccionamiento de inmuebles y la Ordenanza Tributaria del año 2015; Margarita Belén posee la Ordenanza Municipal N.° 1609/17 de usos del suelo y la Ordenanza Municipal N.° 1520/14 que crea el Programa de Relevamiento y Censo Socio- Económico Catastral y Código Verde, orientado a la protección del patrimonio vegetal del Municipio; Machagai cuenta con la Ordenanza Municipal N°. 90/90, Reglamento para la adjudicación y venta de terrenos municipales, la Ordenanza Municipal General Tributaria e Impositiva N.° 4364/15 y la Ordenanza Municipal de medidas e instrumentos necesarios para regularización dominial en inmuebles urbanos de propiedad municipal N.°4472/16; General Pinedo por su parte, dispone de la Ordenanza N.° 1715/13, que aprueba la línea agronómica del Municipio y finalmente, Villa Ángela se rige por la Ordenanza N.° 4539/14 sobre zonificación de usos del suelo (Facultad de Arquitectura y Urbanismo, 2019, pp. 367-370).

También corresponde mencionar los antecedentes a nivel de planes de ordenamiento territorial, que deberían constituirse en la base de las normas que regulen su implementación en el territorio. La provincia cuenta con un Plan Estratégico Territorial Chaco 2018-2025 (PET CHACO) que fue elaborado en el marco de un Convenio de Asistencia Técnica firmado entre la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste (FAU-UNNE) y el Consejo Federal de Inversiones (CFI) a partir de la solicitud de asistencia técnica formulada por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial (MDyOT) del gobierno de la provincia del Chaco. Dicho Plan fue formulado con el objetivo general de mejorar la capacidad de planificación y gestión del gobierno provincial para lograr un territorio eficiente, sostenible, justo y equilibrado que contribuya a incrementar la productividad y brindar oportunidades para el desarrollo de la población. Sin embargo, el PET Chaco no fue finalmente consolidado a través de un marco normativo e institucional que hubiese permitido su puesta en vigencia. Finalmente, en diciembre de 2019, ante el cambio de gestión del gobierno provincial, el MDyOT que había impulsado su formulación fue desmantelado y las competencias en materia de ordenamiento territorial fueron asignadas a una nueva Secretaria de Desarrollo Territorial y Ambiente, que decidió no darle continuidad, como suele suceder cuando las políticas no logran consolidarse como políticas de Estado.

Algo similar ocurrió a nivel de los municipios de la provincia, para los cuales fue elaborado en 2017 un Proyecto de Ordenamiento Urbano- Ambiental para Municipios del Chaco denominado: “Proyecto de Ley del Código Rector Urbano Ambiental (genérico) para municipios de segunda y tercera categoría (CRUA genérico)”, también en el marco de Acuerdo de Trabajo entre la FAU-UNNE y el CFI, a pedido de la Subsecretaría de Municipios y Ciudades del Gobierno de la provincia del Chaco. Sin embargo, a pesar de su desarrollo, no se logró avanzar en su tratamiento y aprobación.

La Ley Provincial de Ordenamiento Territorial N.° 3.677/22: Lineamientos para el Desarrollo Territorial y un Hábitat Adecuado, establece los objetivos, principios, instrumentos y mecanismos de la política territorial y determina el marco general para la regulación del uso y gestión del suelo. Sus disposiciones son de orden público, operativas y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta.

La Ley cuenta con IV capítulos y 34 artículos. El título I, dedicado a las disposiciones generales cuenta con seis artículos. El artículo 1° desarrolla el objeto de la Ley. El artículo 2° se dedica a la definición del ordenamiento territorial. El articulo 3 enuncia los objetivos que persigue la Ley: a) promover un hábitat adecuado y un uso del suelo socialmente justo, ambientalmente sostenible y económicamente equitativo, b) Contribuir al equilibrio territorial de las regiones y municipios, c) Garantizar a todos los habitantes el hábitat adecuado con seguridad jurídica y localizados en entornos con infraestructuras y equipamientos, d) Promover la generación de proyectos habitacionales y de urbanizaciones sociales, e) Detener y reorientar los procesos de urbanización descontrolados, f) Implementar planes, programas y proyectos tendientes a la gestión del desarrollo territorial provincial y municipal, g) Fortalecer el sistema de información sobre el territorio. El artículo 4 desagrega los principios que deben perseguir las políticas territoriales que se implementen: a) Justicia social, b) Reparto equitativo de cargas y beneficios de los procesos territoriales, c) Prevalencia del interés general sobre el particular, d) Suelo como recurso natural, económico y social; e) Ejercicio socialmente responsable del derecho de propiedad, f) Promoción del arraigo, g) Gestión democrática del territorio, h) Progresividad en el cumplimiento de las metas, e i) Respeto cultural a los pueblos indígenas de acuerdo al artículo 37° de la Constitución Provincial. El artículo 5° define el ámbito de aplicación de la Ley (toda la provincia del Chaco), y el artículo 6° establece la autoridad de aplicación (Secretaría de Desarrollo Territorial y Ambiente de la Provincia del Chaco), confiriéndole funciones básicas, entre las que se destacan: a) Elaborar, actualizar e implementar el PET provincial, b) Controlar el cumplimiento de la Ley de OT, c) Clasificación del suelo entre los límites de los municipios y las áreas de influencia, e) Orientar las inversiones públicas y privadas en el territorio; f) Generar mecanismos de información, g) Proponer presupuesto del área, y h) Desarrollar programas de Capacitación y asistencia técnica.

El Título II. Del ordenamiento territorial conforme a la clasificación del suelo, contiene solamente dos artículos. El artículo 7°, de clasificación del suelo, confiere a los planes municipales dicha responsabilidad, estableciendo tres tipos posibles de clasificación: áreas urbanas, áreas de transición, y/o periurbanos y áreas no urbanas. El artículo 8° aborda la zonificación del territorio y les otorga a los municipios la potestad de realizarla.

En el Título III. De los instrumentos, se desarrollan dos capítulos. El capítulo 1 se dedica a los instrumentos del ordenamiento territorial. El artículo 9° define el Plan Provincial de Desarrollo Territorial, estableciendo la responsabilidad de su formulación y actualización en el gobierno provincial y especificando además los diez objetivos que debe cumplir dicho Plan. El artículo 10° trata sobre los Planes Locales de Desarrollo Territorial, le otorga a los gobiernos municipales la responsabilidad de su formulación y actualización y define sus contenidos mínimos: a) Diagnóstico del territorio, b) Definición de objetivos, estrategias y metas, c) Modelo Territorial deseado, d) Normas de clasificación y calificación del suelo, e) Normas de protección ambiental y territorial, f) Programas de actuación y carteras de proyecto, g) Definición de la estructura institucional de gestión, h) Instrumentos de gestión urbana y de suelo, i) Instrumentos de participación ciudadana, j) Cartografía Digital Georreferenciada, k) Determinación de plazos de revisión del Plan, y l) Régimen de faltas y penalidades.

El artículo 11° aborda la gestión democrática de la planificación territorial, explicitando que la responsabilidad de determinar la forma y procedimientos de participación serán los ejecutivos provincial y municipales. Se menciona además que la autoridad de aplicación de la Ley de O.T deberá contar con un Sistema de Información Territorial y Ambiental de acceso público para las otras dependencias del Estado. El artículo 12° trata la articulación interjurisdiccional y el artículo 13° la cooperación técnica y financiera.

El capítulo II. De los instrumentos de política territorial y gestión del suelo, está organizado en 16 artículos que contemplan un repertorio de instrumentos, tales como: bancos de tierra e inmuebles; zonas especiales y reservas de tierra; zonas de promoción del hábitat social; participación municipal en la valorización inmobiliaria; consorcios urbanísticos; reajuste de tierras; formas mixtas; plan particularizado y catastro multifinalitario.

Finalmente, el título IV se dedica a las disposiciones finales, dedicados al Régimen Sancionatorio en donde delega al municipio el poder de policía, estableciendo el plazo de 24 meses desde la sanción de la Ley para que los municipios dispongan de Plan Local de Desarrollo Territorial, derogando toda norma que se oponga a la Ley de Ordenamiento Territorial y estableciendo un plazo de 60 días para que el Poder Ejecutivo reglamente la Ley.

Además del análisis de los contenidos de la Ley N.° 3.677/22, su proceso de formulación y sanción se merece una consideración particular. Según el relevamiento de fuentes oficiales, noticias periodísticas y estudios previos realizados (Romagnoli et al., 2023; Legislatura del Chaco, 2022) esta norma fue impulsada por el Poder Ejecutivo provincial mediante el Proyecto de Ley acompañado por Decreto 2156/21, y sancionada por la legislatura chaqueña en septiembre de 2022. Su promulgación formal se concretó el 24 de octubre del mismo año, sin haber atravesado instancias de revisión ni modificaciones legislativas, lo que generó críticas respecto de la rigidez del proceso parlamentario y la escasa apertura al debate.

De acuerdo con declaraciones de autoridades provinciales, la Ley fue elaborada en el marco de una colaboración con el gobierno nacional, en el marco el Programa de Planificación y Ordenamiento Territorial dependiente del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (novachaco.com, 2022; Noticias del Paraná, 2022). Este programa promovía, entre otras líneas de acción, el diseño e impulso de propuestas de legislación provincial de desarrollo territorial.

No obstante, tal como lo han señalado Romagnoli et al. (2023), pese a un contexto institucional favorable, el proceso no logró capitalizar las condiciones políticas y técnicas disponibles en ese momento para consolidar un proyecto provincial integral, participativo y con amplio consenso social. Por el contrario, la norma finalmente sancionada se presenta como un instrumento marcadamente general y carente de definiciones sustantivas, lo que sugiere que su aprobación respondió más a una necesidad coyuntural de contar con un marco legal formal que a una verdadera voluntad de construir una política pública sólida en materia de OAT.

El análisis realizado permite identificar una serie de limitaciones estructurales del marco normativo vigente relativo al Ordenamiento Ambiental del Territorio en la provincia del Chaco. A nivel nacional, una de las debilidades más significativas es la ausencia de una ley específica de OAT, lo que genera vacíos regulatorios y escasa articulación entre los distintos niveles jurisdiccionales. Si bien, tal como se ha reseñado, la cuestión es abordada parcialmente en diferentes instrumentos -que abarcan desde disposiciones constitucionales hasta diversas leyes sectoriales y decretos específicos-, la falta de un marco legal integral y vinculante obstaculiza el diseño e implementación de políticas territoriales coherentes y sostenidas.

A nivel provincial, el marco normativo vigente que ha sido relevado, evidencia una coexistencia de múltiples instrumentos legales vinculados a la organización y gestión del territorio, cuya articulación resulta inadecuadas y, en muchos casos, disfuncional. Este conjunto normativo se caracteriza, por un lado, por la superposición de regulaciones sobre una misma materia, lo que genera contradicciones normativas; y por otro, por la existencia de vacíos legales en aspectos clave que permanecen si regulación, dificultando la implementación de una política territorial coherente y eficaz.

En lo que respecta a la Ley Provincial de Ordenamiento Territorial del Chaco, se trata de un instrumento normativo de carácter excesivamente genérico, cuyas definiciones podrían aplicarse indistintamente en cualquier jurisdicción del país. Su articulado no incorpora referencias especificas a las particularidades socioterritoriales, ambientales, culturales ni económicas de la provincia, lo cual limita su capacidad de orientar políticas públicas territorialmente contextualizadas.

Además, carece de fundamentos diagnósticos que permitan establecer el modelo actual del territorio, identificar fortalezas y debilidades del contexto de aplicación y delinear criterios diferenciados según regiones, áreas de influencia, ejidos municipales, ecosistemas o las capacidades institucionales y técnicas de los gobiernos municipales. Esta ausencia de sustento empírico reduce significativamente la aplicabilidad efectiva de la norma y su potencial transformador.

La Ley tampoco reconoce los antecedentes normativos ni los instrumentos de planificación existentes, omitiendo su articulación con marcos ya desarrollados a nivel provincial y nacional. Por ejemplo, ignora el PET Chaco existente, así como las adhesiones formales de la provincia a leyes nacionales clave entre ellas, la que ratifica la Convención de Ramsar sobre humedales o la Ley de Bosques Nativos, entre otras. Del mismo modo, no se contemplan los antecedentes normativos de los municipios que conforman la provincia, lo cual debilita la posibilidad de construir un marco normativo territorial coherente e integrado.

Como resultado, las disposiciones contenidas en la Ley no abordan los problemas estructurales de larga data que afectan a la provincia, tales como las áreas de influencia disfuncionales o las limitadas capacidades presupuestarias y de recursos técnicos y humanos de los municipios para gestionar su propio territorio. Tampoco propone mecanismos para unificar los diversos sistemas de regionalización existentes, perpetuando así la fragmentación y la superposición normativa vigente.

En lo que respecta a la gestión del Ordenamiento Ambiental del Territorio, la Ley adopta un enfoque fuertemente centralizado, concentrando las competencias en el Poder Ejecutivo provincial a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Ambiente, sin prever mecanismos institucionales de participación amplia y plural. Este esquema excluye del proceso a actores fundamentales como universidades, organizaciones de la sociedad civil, entidades profesionales y la ciudadanía en general, lo que debilita tanto la legitimidad como la eficacia de la política territorial.

Tal como advierte Gómez Orea (2008), una planificación territorial verdaderamente sostenible requiere instancias participativas capaces de gestionar conflictos de intereses y construir consensos entre diversos sectores sociales. En la misma línea, Cirio (2014) sostiene que la falta de mecanismos eficaces para descentralizar la toma de decisiones refuerza una lógica funcional a los intereses del mercado, en detrimento de principios como la equidad socioespacial y la justicia territorial.

En esta dirección Romagnoli (2021) y Romagnoli et al. (2023) señalan que la ausencia de un Estado activo como mediador entre las necesidades del capital y las necesidades sociales desdibuja su rol estratégico en la conducción del desarrollo territorial. Estas consideraciones evidencian que el modelo de gestión y participación propuesto en la Ley limita de forma significativa carácter democrático que debería orientar toda política pública de ordenamiento ambiental del territorio.

Otra debilidad estructural de la Ley radica en la ausencia de exigencias específicas vinculadas al manejo de los recursos naturales, en particular los humedales y bosques nativos, los cuales requieren enfoques técnicos y normativos adecuados a la complejidad y las características específicas de cada territorio, asociadas al uso y ocupación sostenible. Tampoco anuncia políticas que estimulen la promoción de iniciativas regionales como mecanismo para articular políticas de gestión ambiental y financiamiento de programas de preservación, cuidado, manejo, monitoreo y control a escala regional, en virtud de fortalecer ámbitos de cooperación sobre la base de objetivos comunes de sustentabilidad territorial.

En cuanto a la clasificación del suelo, la Ley presenta definiciones ambiguas, especialmente en los incisos b) y c), donde no se especifican con claridad los usos permitidos y sus necesarias delimitaciones. Esta tarea es delegada enteramente a los municipios, sin contemplar la definición de responsabilidades en las áreas de influencia bajo dominio provincial. A su vez, se encomienda a los gobiernos locales la zonificación del territorio, sin reconocer que la gran mayoría de los municipios carece de normativas integrales, de planes de ordenamiento territorial, de códigos propios e incluso de recursos humanos y capacidades técnicas e institucionales suficientes para llevar adelante funciones de alta complejidad como estas, sin el adecuado acompañamiento (en capacitaciones y recursos) de los niveles jurisdiccionales superiores.

Si bien el desarrollo de ley se enmarcó formalmente dentro de las acciones programáticas en materia de ordenamiento territorial impulsadas por el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación, a través de la Subsecretaría de Políticas de Suelo y Urbanismo – que incluía líneas de capacitación y asistencia técnica en políticas de suelo a equipos de gestión provinciales y municipales, no se establece en la Ley analizada como se articularían las demandas locales con la oferta programáticas de nivel provincial y nacional. Esta falta de vinculación debilita aún más la posibilidad de implementación efectiva.

En cuanto a la conformación de un sistema coherente de ordenamiento territorial (Barreto y Romagnoli, 2024), la Ley presenta una propuesta débil de coordinación entre provincia y municipios, sin definir procedimientos claros para la formulación, modificación, evaluación y control conjunto de los planes territoriales.

En materia de articulación Interjurisdiccional, tampoco se explicita si las denominadas “regiones constituidas” (citadas de esta manera en el texto de Ley) aluden a unidades intra o interprovinciales, ni se aclara a cuál de las regionalizaciones vigentes - Ley de microrregiones, Decreto de creación de UDT y el más reciente Decreto de 2020- se hace referencia, lo que perpetúa la confusión normativa en este aspecto.

En esta misma línea, no se establece un sistema de articulación interinstitucional entre organismos y actores involucrados en la gestión de los recursos naturales estructurantes del ordenamiento territorial, tales como el suelo, los recursos acuíferos (incluyendo los humedales) y los bosques. Esta omisión compromete la posibilidad de desarrollar una planificación coherente con criterios de sostenibilidad.

En cuanto al proceso de legitimación de la norma, la Ley no contempló la conformación de un espacio de debate técnico- político, ni previó instancias participativas vinculantes con representación de distintos sectores involucrados. Tampoco fue creado en el marco de la Ley, un cuerpo técnico interinstitucional que evalúe, proponga o valide su contenido. Si bien se menciona la generación de mecanismos de información y concientización, no se fomenta la participación de los actores públicos y privados en la construcción de la política de OAT.

Finalmente, el análisis del marco normativo vigente en Argentina y en la provincia del Chaco evidencia que, a pesar de la sanción de una norma provincial de carácter general en materia de OAT, la existencia de limitaciones estructurales que dificultan la consolidación de un sistema integral de Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT). A nivel nacional, la ausencia de una ley específica ha dado lugar a un entramado fragmentado de instrumentos sectoriales, con superposiciones y vacíos regulatorios. Este escenario se refleja también en el ámbito provincial, donde la Ley 3677/22 presenta un carácter generalista, con escasa referencia a las particularidades socioterritoriales y ambientales de la provincia, lo que debilita su capacidad de orientar políticas públicas contextualizadas.

En esta línea, los resultados se articulan con discusiones conceptuales previas. Tal como advierte Cirio (2014), la superposición de instrumentos sin mecanismos eficaces de coordinación tiende a reforzar lógicas sectoriales funcionales al mercado, lo que se verifica en la falta de integración entre las diversas normas provinciales y municipales. Asimismo, la ausencia de diagnósticos territoriales multiescalares y de una institucionalidad sólida coincide con lo planteado por Gómez Orea (2008) sobre la necesidad de sistemas de planificación articulados y con respaldo empírico.

Desde una mirada crítica, la desarticulación entre políticas y actores, sumada al debilitamiento del rol estatal, confirma lo señalado por Romagnoli (2021), en cuanto a que la fragmentación normativa profundiza desigualdades socioespaciales y limita la capacidad del Estado de conducir un desarrollo territorial equilibrado. El modelo de gestión centralizado de la Ley 3677/22, sin mecanismos de participación social efectivos, contradice los enfoques participativos y descentralizados que destacan Gómez Orea (2008) y Cirio (2014) como condición para construir consensos en torno al territorio.

Finalmente, en línea con lo planteado por Romagnoli et al. (2023), los resultados muestran que la falta de un Estado activo como mediador entre los intereses del capital y las necesidades sociales deriva en un vaciamiento del ordenamiento territorial como política pública estructural y democrática.

El estudio permite concluir que, pese a la reciente sanción de la Ley 3677/22, la provincia del Chaco aún no cuenta con un sistema integral, coherente y operativo de ordenamiento ambiental del territorio. La persistencia de un entramado normativo fragmentado, la débil articulación entre niveles jurisdiccionales y la escasa capacidad técnica y presupuestaria de los municipios comprometen seriamente la eficacia de las políticas territoriales.

La Ley provincial, de carácter excesivamente general, carece de diagnósticos territoriales y de articulación con marcos normativos y planes preexistentes, lo que limita su aplicabilidad y potencial transformador. Además, el proceso de formulación centralizado y con baja apertura al debate redujo su legitimidad social y política.

Superar estos déficits normativos e institucionales requiere avanzar hacia un marco articulado y multiescalar, con criterios claros de sostenibilidad y mecanismos de participación amplia. Solo de esta manera será posible construir un sistema de planificación territorial democrático, eficaz y orientado a reducir las desigualdades sociales, económicas y ambientales que afectan a la provincia del Chaco.

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[1] De acuerdo a Buzai y Marcos (2012), el concepto de rururbanización hace referencia a la urbanización de suelo rural y al fenómeno de hibridación territorial entre campo y ciudad impulsado por el crecimiento de las ciudades hacia áreas rurales, que se da de manera desigual y muchas veces informal, generando nuevas formas de desigualdad territorial.

[2] En el aglomerado chaqueño se registraron, al primer semestre del 2024, unas 323.504 personas en situación de pobreza que viven en 92.936 hogares. Así, la incidencia de la pobreza llegó al 76,2% de las personas y al 65,8% de los hogares.

[3] Cabe señalar que a partir de 2024 el nuevo gobierno nacional de Argentina desmanteló los organismos destinados al OAT y quedaron es suspendo los programas e instrumentos mencionados. Implicando estas decisiones un fuerte retraimiento del rol del Estado en materia de Planificación Territorial.