Un momento propicio para la planificación urbana en Argentina

El peronismo –como es sabido– se identificó con los ideales de la planificación y creó, consecuentemente, un soporte institucional técnico (González Bollo, 2015). En términos de Juan Oyuela, la Planificación es la “herramienta para ordenar la acción de un Estado Moderno” (1976, p. 43). En ese sentido, para el período 1946-1955 Oyuela destaca, resumidamente, la disolución del Consejo Nacional de Posguerra para la creación de la Secretaría Técnica de la Presidencia, que sería el ente planificador de la acción de gobierno y ámbito de formación del Plan Quinquenal (1947-1951). Asimismo, como órgano planificador y fiscalizador del Plan, el funcionamiento desde 1946 de la Secretaría de Asuntos Técnicos con categoría ministerial. Luego de las elecciones, el plan económico y el Segundo Plan Quinquenal, cuya ley de aprobación fue derogada tras el derrocamiento de Perón.

Este marco de ideas de planificación general como orientador del proceso de desarrollo fue capitalizado de forma diversa por los profesionales del urbanismo.¹ Así, por ejemplo, Cino Calcaprina y Enrico Tedeschi propusieron avanzar sobre el problema legislativo de la planificación urbana y rural con la realización de un análisis de la legislación de diversos países a fin de individualizar puntos básicos para una Ley Urbanística Argentina, en un momento considerado propicio para la elaboración de recursos legislativos, a partir de la creación durante el peronismo de organismos técnicos y económicos –se referían a la Comisión de Cooperación Económica y la constitución del Ministerio de Asuntos Técnicos que demostraban la aspiración de coordinar mediante planes para el futuro de todos los sectores del país– que constituían tanto antecedentes como respaldo para la planificación (Calcaprina y Tedeschi, 1950).

No interesa en este trabajo analizar el estudio citado, sino solo algunos aspectos, como son reconocer la ausencia de una ley urbanística orgánica en el país, pero a la vez la identificación de algunas leyes nacionales y provinciales que tomaban conciencia sobre el problema que soportaba en el campo de la planificación el desarrollo del país. Los ejemplos seleccionados incluidos en un apéndice son, en primer lugar y a nivel nacional, el Decreto 18814 de agosto de 1949 que creaba la Comisión Nacional de Cooperación Económica como organismo consultivo del Consejo Económico Nacional, partiendo de considerar que la situación de la economía nacional hacía necesario hacer reajustes basado en estudios y en función de una distribución más justa de la riqueza, con plena utilización de los recursos naturales y humanos. La planificación requerida por los problemas económicos debía trazarse mediante la colaboración de todos los sectores, que aportaran experiencia y capacidad técnica, solo por mencionar los considerandos principales que se vinculan plenamente con las consideraciones vertidas por los urbanistas, y prueban también ciertas coincidencias entre las concepciones de los técnicos de la planificación urbana y la política peronista, relación que también se observa para el caso de las propuestas de urbanización del Instituto Inversor.

El otro ejemplo transcripto por Calcaprina y Tedeschi es el Decreto 21891 de la provincia de Buenos Aires de septiembre de 1949, que incorporaba cambios en las normas sobre loteo. Su mención conduce a la escala provincial, donde los técnicos del planeamiento urbano lograron insertarse de alguna forma en el ámbito de decisiones del Ministerio de Obras Públicas de la provincia. Bastan como ejemplos el informe de la Comisión Asesora del Gran Buenos Aires,² el apoyo oficial –a solicitud del Centro de Ingenieros de la provincia de Buenos Aires– al dictado de una serie de conferencias³ para divulgación del tema “Planeamiento”, por considerar el ejecutivo –tal como se expresa en 1947 en los considerandos del Decreto de sesión del local de conferencias del Lemit– la época propicia y el tema de “positivo interés para toda la colectividad, y (…) para las diversas reparticiones que integran el Ministerio de Obras Públicas” (Provincia de Buenos Aires, 1950, p.5), y las propuestas de las villas balnearias del Instituto Inversor que son objeto de estudio de este trabajo.

Otras indagaciones abordaron las realizaciones del Instituto, como el caso de la República de los Niños (Clarke, 2006), o como parte de políticas públicas vinculadas a la organización del territorio provincial (Mazza y Bruno, 2012). Este trabajo focaliza en las propuestas para Miramar y Nechochea, y recupera la perspectiva de Mazza (2020) con la interpretación de los planes como instrumento de políticas públicas y como expresión de conceptos o recursos técnico-disciplinares de manera simultánea y complementaria. Se asume que estas proposiciones constituyen lecciones teórico-prácticas de planeamiento urbano de los primeros 50 en la Argentina. Finalmente, el estudio de los casos evidenció una posición dual del gobierno sobre la urbanización turística, así como cierta concomitancia entre proyecto técnico y político.

El análisis de los emprendimientos de urbanización procura un enfoque que vincula las políticas generales de uso de suelo y las respuestas disciplinares de la arquitectura y el urbanismo a la problemática del espacio del ocio para grandes números. Así, cinco apartados componen el artículo. El primero incluye una síntesis de la participación del estado provincial en la construcción del territorio del turismo en la costa bonaerense. En segundo término, se revisan las leyes de la gobernación Mercante referidos a su política de uso de suelo. En tercer lugar, se expone el surgimiento del Instituto, su cometido y organización a partir de discursos y normas contenidas en los Diarios de Sesiones del Senado de la provincia. En los dos últimos, se observan las propuestas de las villas residenciales, para Miramar primero y luego para Necochea. Las bases normativas de sus planes y los planos de subdivisión y uso del suelo constituyen las fuentes principales para el análisis de los dos casos.

Turismo, transformación del territorio y legislación de uso del suelo

La difusión y generalización de prácticas turísticas fue motor de transformación del territorio en general, y en particular del territorio litoral con la disposición de estaciones balnearias. En la costa marítima bonaerense ese proceso fue inicialmente lento, con la instalación de los primeros pueblos balnearios accedidos por ferrocarril a finales del siglo XIX. Desde principios del siglo XX la costa generó nuevas aventuras empresarias alentadas por el turismo. Entre los 30 y mediados de los 50 el proceso se aceleró y fue determinante para la conformación de la costa de la provincia de Buenos Aires en escenario argentino del turismo de sol y playa. Así, se multiplicaron las propuestas de nuevas fundaciones junto al mar realizadas por particulares en el marco de la ampliación y generalización del turismo, de la modernización urbana, el crecimiento y extensión de las ciudades en general y de la suburbanización del área metropolitana de Buenos Aires en particular.

En los 30 comenzó la institucionalización del turismo, tanto a nivel nacional (Capanegra, 2010; Piglia, 2012, Bruno, 2012), como en las provincias y municipios con vocación turística, mediante la creación, dentro de sus estructuras estatales, de comisiones y direcciones para organizar y fomentar las actividades turísticas,⁴ a la par que las obras públicas proveían infraestructuras y edificios para satisfacer las nuevas demandas de turismo creciente y para un público ampliado. En la provincia de Buenos Aires, puede decirse que fue durante la gestión de Manuel Fresco –1936-1940– que se instaló una primera idea del turismo provincial, con la definición de diversos puntos de interés turísticos enlazados por la red carretera de la provincia.⁵

El otro momento en que se operaron en la provincia cambios profundos vinculados a la expansión del turismo correspondió a la administración del Coronel (R.) Domingo Mercante –1946-1952– quién amplió las prácticas turísticas al sector obrero con el turismo social (Pastoriza, 2006 y 2008), lo que demandó nueva obra pública como hoteles y colonias de vacaciones, refugios y campamentos de turismo. Parte de esa infraestructura se inscribió dentro de los trabajos públicos para el trienio 1947-1948-1949, estudiado, entre otros, por Lacunza (2004); o en perspectiva comparada, como es el caso de Jerez (2013). Obras públicas que constituyeron una preocupación constante desde los inicios de su administración, durante la cual se llevó a cabo un trabajo variado en diversos campos, así como una política agraria, forestal y de vivienda, basadas en la función social de la propiedad.⁶ Fue también en estos años que se produjo la organización del turismo mediante la creación de la Dirección de Turismo y Parques en 1948 y, a partir de 1951, el Consejo Provincial de Turismo como organismo autárquico tuvo por objeto colaborar con los propósitos de la Dirección.

A esta apretada síntesis de la participación estatal del proceso de organización y construcción del territorio del turismo en la primera mitad del siglo XX, debe agregarse la regulación de uso del suelo de las distintas gobernaciones. La primera ley de formación y ampliación de pueblos se sancionó en 1913,⁷ y establecía como temas principales los pasos a seguir por los propietarios de terrenos que se destinaran a la formación de centros de población; normas para la determinación del nombre; orientación y dimensiones de calles; también los porcentajes de superficie que debían escriturarse a favor del fisco para los futuros edificios públicos: hospital, matadero, potrero de policía, corralón municipal y cementerio. Además de una plaza principal y una plaza o campo de ejercicios por cada cuarenta manzanas.

Aun sin profundizar el estudio de estas normas, cabe explicar que las distintas gestiones provinciales⁸ introdujeron modificaciones ten-dientes a resolver o enfrentar situaciones conflictivas o problemas relevantes para los respectivos momentos de actuación, ya sea precisando definiciones, agilizando las trami-taciones, ampliando o reduciendo limitaciones, o reconociendo nuevos procesos técnicos o de forma de trazados, de dimensiones de lotes o situaciones particulares para subdivisiones sobre la red troncal vial de la provincia o la costa del mar (Bruno 2008 y 2021). En el marco de este trabajo se debe reparar, aunque solo sea de forma breve, en las normas dictadas en la gobernación Mercante, las que procuraron limitaciones a la propiedad privada un busca del beneficio del bien común.

Las normas de Mercante en favor del bien común

En 1949 durante la gobernación de Domingo Mercante, y su hermano como Ministro de Obras Públicas, la formulación de dos decretos procuraron poner freno a la aceleración del proceso de subdivisión. El primero (Decreto 21890/49) decreta la obligatoriedad de la intervención de las respectivas Municipalidades en todo plan de mensurara y subdivisión de tierras. El otro Decreto (21891/49) –ejemplo transcripto por Calcaprina y Tedeschi– procuraba prevenir las subdivisiones prematuras y la especulación, partiendo de considerar que el extraordinario incremento adquirido por las subdivisiones de tierras en loteos de tipo urbano era un fenómeno de pública notoriedad que causaba problemas de distinto orden. El “afiebrado proceso del loteo y venta de pequeñas fracciones”, vinculado a la escasez de vivienda favorecía la acción de los especuladores y determinaba fenómenos de inflación. Que a tal efecto era necesario adoptar medidas tendientes a condicionar toda subdivisión de tierras a las necesidades comunes de los pobladores, y teniendo en cuenta que acorde a lo establecido en la Constitución Nacional,⁹ la propiedad privada debía cumplir “una función social” sometiéndose a las obligaciones que en beneficio común fuera necesario imponerle.

Los requisitos que debían cumplir las nuevas subdivisiones se reunieron en diez puntos, la mayoría de los cuales retoman disposiciones anteriores. En resumen, las nuevas prescripciones definieron la manzana y precisaron aspectos sobre los “macizos”: para casos que superaran los 150 metros sin que la superficie excediera de 5 hectáreas, se los denominaría macizo integrante de barrio-parque o loteo fin de semana, no permitiéndose en estos fraccionamientos modificaciones ulteriores que pudieran alterar el criterio original del mismo. Otra innovación –inciso b del artículo 1– indicaba elevar el frente mínimo de los lotes de 10 a 20 m en zonas que no tuvieran una densidad mínima de edificación. Estableció también para lotes frentistas de avenidas un mínimo de 15 metros y retiro de frente de la edificación de 5 metros. Y por vez primera la norma incluyó prescripciones particulares para toda la costa provincial sobre el océano Atlántico, y hasta una profundidad de 5 km, en la que los lotes pasarían a tener frente mínimo a 15 metros.

Finalmente, un ítem refería que los planos de subdivisión que se insertaran en los anuncios de propaganda para la venta de terrenos, deberían ser “copia fiel de los aprobados por la Dirección de Geodesia”, así como los elementos característicos de la zona que se colocaran en los afiches, debían mantener entre sí la proporción que tenían en la realidad. La norma buscó encausar los problemas acuciantes y comúnmente generalizados, como fueron la multiplicación de loteos de fin de semana, no ya nuevos centros de población, con la extensión innecesaria de las poblaciones con loteos prematuros; la inclusión dentro del proceso de subdivisiones a la costa marítima como espacio particular y, en otro orden de cosas, la publicación engañosa en las ofertas de venta.

Al año siguiente, y en el mismo sentido, firmaron los hermanos Mercante otro decreto que perseguía igualmente frenar –de acuerdo al considerando– los públicos y notorios excesos especulativos que caracterizaban la mayor parte de los fraccionamientos de tierra en esos últimos años, particularmente los proyectados en la costa atlántica, donde se había comprobado, además, que en algunos puntos del litoral marítimo los propietarios ribereños avanzaban hacia el mar “subdividiendo incluso la superficie plana arenosa próxima al agua que en el concepto común de la palabra se entiende por ‘playa’ y que en las ciudades balnearias se destina al solaz y esparcimiento de la comunidad”. Era deber del gobierno proteger a los pequeños compradores e impedir los parcelamientos chicos en zonas sujetas a la fuerza del mar, el minifundio y la venta de solares inhabitables, resultando de urgencia impostergable dictar normas para salvaguardar la costa. El Decreto (9196) establecía la obligatoriedad para los fraccionamientos –ya sea de manzanas o macizos fin de semana– sobre la Costa Atlántica de dejar librada al uso público la “ribera externa”.¹⁰ En forma paralela y contigua a la ribera externa debía abrirse una avenida costanera de 100 m de ancho. Otra restricción establecía que no se aceptaría la creación de ningún tipo de loteo –urbano, suburbano, residencial o de barrio parque– en zonas de médanos vírgenes.

Estas leyes buscaron frenar la especulación estableciendo restricciones al dominio, normando frentes mínimos, retiros de edificación, entre otros aspectos antes especificados, en procura de proyectos con menos lotes y en consecuencia menos rentables para el fraccionador, el que actuaba sin embargo inmerso en un momento complejo, dominado por un entramado de causas que pudieron favorecer la especulación. En síntesis, procuraban control a los derechos de propiedad individual, para beneficiar al conjunto de la sociedad, y favorecer asimismo el bienestar de las clases más necesitadas.

El Instituto Inversor de la Provincia de Brunos Aires

En junio de 1948 el ejecutivo provincial elevó al Senado el proyecto de ley de creación del Instituto Inversor. El mensaje comenzaba por reconocer que en los estados modernos la fuente de sus recursos debía desvincularse del simple expediente impositivo, y dar paso al Estado Patrimonial como complemento del Estado Fiscal. Así, debía hacerse depender de la esfera estatal una función que complementara la actividad privada al realizar todas aquellas obras y funciones que por diversos motivos no pudieran o no debieran desarrollar los hombres en su actividad económica (Mercante, 24 de junio de 1948, p. 562). En este orden de cosas, se propuso la creación del Instituto como organismo oficial que propendiera al desarrollo y fomento de diversas zonas, “en una acción y un campo en el que la actividad privada no podía actuar por falta de alicientes”. Su competencia en funciones comerciales e industriales no debía inspirarse exclusivamente en la idea del lucro, sino en las normas de una política de fomento territorial. Las funciones del instituto serían las de adquirir –dentro de un plan orgánico– tierras para forestación, creación de balnearios, termas y lugares de turismo, y propender al mejoramiento de los ya existentes tomándolos en explotación en caso necesario. Formar centros urbanos mediante el loteo de tierras y la construcción de viviendas, el fomento agrícola ganadero e industrial y cualquier otra actividad que tuviera por fin mejorar las zonas de la provincia.

Aprobado por Ley 5399/48¹¹ en diciembre de ese año como entidad autárquica con sede en la ciudad de La Plata, le correspondía al Instituto la inversión de los fondos y rentas líquidas pertenecientes a las secciones del Instituto de Previsión Social. Podía también formar parte de sociedades dedicadas a las explotaciones autorizadas por la ley de creación, en un aporte no menor al 50 % del capital total de la empresa. El artículo 6º regulaba la obtención de recursos y el 7º estipulaba que el capital podría elevarse hasta la suma de 100.000.000 de pesos moneda nacional. Era la Provincia quien respondía por las operaciones del Instituto. Los inmuebles del mismo, sus operaciones y los actos de sus representantes y apoderados estarían exentos de toda contribución dentro del territorio provincial, siendo el ejecutivo quien gestionaría en las municipalidades la exención de impuestos, tasas y derechos municipales. El Instituto solicitaría al Poder Ejecutivo la expropiación de aquellos bienes que necesitase para el cumplimiento de sus fines.

En mayo de 1949 en la lectura del Mensaje a la Asamblea Legislativa expresaba el Ministro López Francés –a cargo de la cartera de Hacienda, Economía y Previsión– que el Instituto Inversor por su creación reciente se encontraba en los pasos iniciales de su estructuración, y que por la naturaleza de su destino, esto es, “cumplir con las finalidades del Estado Industrial movilizando parte de su patrimonio privado”, debía moverse con una política cuidadosamente planeada en tanto manejaba como institución de negocios el patrimonio colectivo. Finalmente, debía el Instituto adquirir una fisonomía parecida a la del Banco Provincia, desenvolviéndose con libertad de acción y sin trabas, pero ajustándose a normas que no desnaturalizaran las seguridades de su condición de cosa pública (Mensaje Asamblea Legislativa, 3 de mayo de 1949, p. 38-39).

A finales de 1949 –Decreto 25801– se reglamentó su funcionamiento y, por Ley 5557 del mes de noviembre de ese año, se aprobó el aumento de su capital transfiriéndole las siguientes tierras:

a) las tierras expropiadas para el ensanche del ejido de la ciudad de Necochea de acuerdo a la Ley 3928 de 1927, unas 10.000 ha propiedad de los señores Carlos y Eugenio Díaz Vélez circundantes a la ciudad.

Parte de esas tierras, los lotes del frente costero con una profundidad variable de alrededor de 500 metros –lotes sujetos a expropiación por Decreto 15677 y en el marco de la ley antes citada– fueron objeto de un concurso internacional de anteproyectos de urbanización organizado por el Instituto Inversor como una de sus primeras acciones. Como ocurría frecuentemente el plan resultante no tuvo aplicación, y en 1950 se aprueba el plan de Desarrollo Urbanístico para el lote mar 4, que se observa seguidamente.

b) las tierras que componían el Vivero Dunícola “Florentino Ameghino” de Miramar y las expropiadas para su ampliación.

En 1952 se aprobó un plan de urbanización como ampliación o ensanche de la ciudad de Miramar en esas tierras propiedad del Instituto, otro de los ejemplos aquí estudiados.

c) 1000 hectáreas de tierras fiscales del Parque Sierra de la Ventana.

d) 95 hectáreas en el partido de La Plata, próximas a la estación Gonnet, que se encontraban en trámite judicial de expropiación y en las que el Instituto debía realizar un centro de recreación infantil.¹²

En 1950 reconocía el ministro López Francés que, si bien el primer año de ejercicio se había destinado a la organización del Instituto, igualmente se habían obtenido ganancias de 1.345.000 pesos moneda nacional (Mensaje Asamblea Legislativa, 3 de mayo de 1950, p. 36). Finalmente, en su mensaje de 1951 expresaba el titular de la cartera de Hacienda que el capital inicial del Instituto se constituyó de 25 millones de pesos, y que en solo dos años de ejercicio había obtenido una ganancia líquida de 6 millones que correspondían al 25% del capital, aun sin contar diferencias acumuladas por la valorización de sus bienes (Mensaje Asamblea Legislativa, 4 de mayo de 1951, p. 18). En 1952 se derogó la ley de su creación, debiendo el Ministerio de Hacienda, Economía y Previsión por medio del Banco de la Provincia de Buenos Aires, proceder a la liquidación del Instituto. De corta existencia, y presumiblemente rentable, se exponen a continuación dos emprendimientos de urbani-zación realizados por el Instituto en tierras expropiadas junto al mar, en las que intervino el mismo equipo técnico, una reunión diversa de profesionales compuesto por el arquitecto urbanista José María Pastor, los arquitectos Alberto Cuenca, Jorge Lima, Luis Rébora, Alfredo Etcherverry, Alejo Martínez (h), y Carlos Lange; el ingeniero José Bonilla y el Sr. Antonio Bonet.

Villa Residencial Turística en Miramar

Tres objetivos básicos guiaban el anteproyecto para Miramar: urbanizar una fracción de aproximadamente 150 ha –fracción del antiguo vivero y sus ampliaciones– situada al SO de la ciudad; construir un hotel de turismo y un casino como tema principal de la urbanización, y construir algunas casas habitación de tipo turístico como promoción. El proyecto debía respetar tres criterios. El económico financiero concebía la incorporación de las tierras como operación inmobiliaria en que todos los gastos –adquisición de las tierras, estudios y proyectos, así como promoción– debían cubrirse con la venta de los lotes. El criterio urbanístico proponía la urbanización como ampliación de Miramar, y debería concebirse como parte viva e integral, evitando la constitución de un simple barrio hotel con vida exclusivamente estacional. Por el contrario, debía ser un nuevo órgano de la ciudad con todos sus elementos comunales. Finalmente, la estructura urbana del ensanche obedecería a los postulados del planeamiento urbano, sobre los que se volverá al describir la propuesta. El criterio sociológico, por último, perseguiría que en el balneario a proyectarse se desarrollara armónicamente la comunidad permanente con la fluctuante veraniega (Estudio previo, s. f.).

El equipo técnico confeccionó un plan de desarrollo urbanístico para la villa que regiría todos los proyectos de obras –urbanización, ingeniería, arquitectura y paisajísticas– tanto de la iniciativa privada como del Estado. Tal como se advertía anteriormente, la villa residencial no debía constituir un suburbio yuxtapuesto a la planta urbana, sino una unidad urbanística orgánica, con su centro de atracción definido –alrededor del cual se desarrollarían en el tiempo y en el espacio las unidades residenciales– conectado con el centro de la ciudad y sus accesos. La descripción del proyecto se realizó mediante siete ítems, que resumen los postulados del planeamiento urbano del momento, a la vez que se aportaban justificaciones o posturas críticas sobre los problemas de la urbanización y la normativa urbanística en general, y al urbanismo en particular. Se repasan brevemente a fin de terminar de explicar el plan.

El primer punto, y considerado principal, fue la unión con la ciudad de Miramar, cuya plaza central se situaba a solo 2 km del baricentro de la urbanización propuesta, lo que justificaba prácticamente que se encontraban en un problema de “ensanche”. Se resolvió la unión ligando las tierras a desarrollar con la Avenida-Ruta a Mar del Plata y la diagonal de conexión con la plaza central de la ciudad. (Ver Croquis de Ubicación plano de la Figura 2)

El segundo aspecto fue la relación con las áreas colindantes. El plan de recuperación de las tierras del Vivero Dunícola planteaba una etapa inicial de trazado y subdivisión de dos unidades residenciales, un parque público en base a la arboleda existente y un barrio de tipo económico. Luego podría extenderse a la totalidad de la propiedad fiscal y a las adyacentes de propiedad privada y, previendo procesos especulativos en estas últimas a partir de la valorización de las unidades residenciales, se debían delinear calles y avenidas de acceso para evitar que los propietarios privados prolongaran sin sentido urbanístico las calles existentes.

El proyecto preveía tres accesos desde la ciudad –tercer tema. El primero, desde el centro de Miramar, como se adelantó, se haría por la prolongación dentro de las tierras fiscales de la avenida que conducía a la ruta costanera de unión con Mar del Plata, tratado como avenida parque de 40 m de ancho. Se preveía otro acceso por el boulevard marítimo existente, pero dentro de la urbanización la misma no sería una vía de tránsito a lo largo de la costa, sino que debía permanecer lo más natural posible para un mayor solaz y atractivo visual del turista. Llegado a este punto interesa destacar la postura de los urbanistas sobre las avenidas costaneras en los balnearios. Así, el equipo entendía como mala solución la limitación entre el mar y las zonas habitadas mediante una vía de tráfico, aspecto que ya se estaba corrigiendo en la reconstrucción de balnearios europeos. En cambio, el defecto principal de todos los pueblos marítimos de la costa bonaerense –Pueblo Peralta Ramos, Miramar, Nechochea, entre otros– era la disposición de avenida de gran tránsito que debía cruzarse para llegar a la playa. Es así que a partir del ejemplo de los hoteles de Miami habilitados directamente sobre la playa, surgió la idea de evitar la prolongación de la avenida costanera dentro del Vivero, desviándolo hacia la avenida parque de acceso principal. Finalmente, un tercer acceso sería posible por una calle pavimentada existente, de unión de la playa principal hasta el vivero.

Un cuarto tema de fundamental importancia en estas urbanizaciones refería al trazado viario. Así, el trazado de las calles secundarias respondía a la idea de delimitar con ellos los recintos de las unidades residenciales o vecinales. Consecuentemente, cada unidad vecinal era un área rodeada por una avenida o calle de tránsito, dentro de las cuales se desarrollaban otras secundarias, preferentemente en cul-de-sac, que servían de acceso a grupos de 30 ó 40 viviendas. Se previeron en la etapa inicial dos unidades vecinales, situando entre ellas el pequeño centro comercial –otro de los componentes clásicos– cercano al hotel casino. Además de otros lotes para hoteles particulares con sus calles de acceso (Figura 1).

Lecciones de planeamiento urbano

El caso expuesto del Instituto Inversor, aporta, en primer lugar, a completar la idea o posicionamiento del gobierno de Mercante sobre la urbanización de la costa provincial, con la clara inclusión de técnicos de planificación urbana y regional en un momento en que la planificación general como motor de desarrollo era aún incipiente, y que tuvo con el derrocamiento del peronismo un abrupto fin de ciclo. En segundo término, particularmente arroja luz sobre un episodio concreto de la historia del planeamiento o planificación de las ciudades en Argentina poco conocida.

Puede decirse que durante esta gestión gubernamental se registró cierta dualidad sobre la urbanización turística. El estado no procuró evitar la fundación de villas balnearias, sino por el contrario, hasta tomaría a su cargo realizaciones como las estudiadas, a la par que reconocía la acción privada en la materia. Aunque paralelamente las normas de uso de suelo procuraran detener la “especulación” de la parcelación. Como ya se expuso, una forma de encausar este proceso considerado especulativo se procuró mediante restricciones al dominio reguladas en 1949, y valiéndose de preceptos urbanísticos, parcelaciones con mejores búsquedas ambientales y paisajísticas, lotes de mayor tamaño, áreas verdes, etc. No se buscó reducir el número de las subdivisiones, aun a sabiendas que la oferta superaba ampliamente la demanda y los lotes no se ocuparían. Por el contrario, el Estado industrial a través del Instituto propuso la creación de nuevas villas poniendo en práctica un nuevo criterio financiero y un concepto distinto de parcelamiento y el uso de la tierra –con la proposición de unidades vecinales– acorde al mérito potencial de la fracción a urbanizarse, y a la conveniencia del pueblo que había de usufructuarla. Es así que el Estado se apropia plenamente de esta concepción en una simbiosis entre el proyecto de los técnicos del urbanismo y el proyecto político de Mercante. Razón por la cual, al término de su mandato, y disuelto el Instituto, estas propuestas fueron abandonadas y sus preceptos, estos episodios de planificación urbana, desaparecieron como sepultados bajo los médanos a urbanizar.

Finalmente, aunque no se hayan materializado plenamente, estas proposiciones representadas en planos, con sus normas para desarrollo futuro que componían los planes reguladores, constituyen registros, lecciones teórico-prácticas del planeamiento urbano de inicios de los 50. Propusieron para la costa unidades urbanísticas orgánicas, con su centro de vida comunitaria, y la realización de las unidades vecinales, la clasificación vehicular, la edificación dispersa en el verde, con lo que se sumaban a la vertiente internacional. Sin embargo, contribuirían a crear mediante su arquitectura una expresión contemporánea y argentina en la ribera provincial. Quedan abiertas así indagaciones futuras que arrojen luz sobre la aplicación o abandono de estos conceptos en los planes que le siguieron para el ordenamiento y urbanización en la costa provincial.

Notas

[1] Para el surgimiento del planeamiento regional en Argentina ver, entro otros, Mazza (2004).

2 Dentro de las primeras indagaciones que abordan la temática ver Novick y Caride (1999). También Mazza y Bruno (2012).

3 Las actividades de divulgación realizadas por el Centro de Ingenieros culminaron con la realización del Curso a cargo del arquitecto José María Pastor en su carácter de Experto en Planeamiento Urbano y Rural. En 1950 una edición especial del Ministerio de Obras Públicas publicó el curso dictado por Pastor (Provincia de Buenos Aires, 1950).

4 En 1942 la Revista de Derecho y Administración Municipal publicó un número especial dedicado al turismo, que a la par que destaca el vínculo entre turismo –factor de desarrollo– y urbanismo, incluye la legislación nacional, así como un apartado con las normas provinciales, entre ellas las correspondientes a Córdoba, La Rioja, Catamarca, Mendoza y San Juan (Legislación Provincial, 1942).

5 A esto se sumó la ejecución de obra pública en balnearios, parte de la cual se realizó en el marco de la Ley de Trabajos públicos para el trienio 1937-1938-1939 (Longoni, 2006; Fernández y Acin, 2018). Además, se dictó una regulación de ribera en toda su extensión –Ley de Urbanización de Playas y Riberas de 1939– así como la creación de parques provinciales, museos y viveros dunícolas, solo por mencionar algunos de los aspectos más significativos (Bruno y Mazza, 2002).

6 Entre otros estudios que abordan distintos aspectos del período en la provincia de Buenos Aires pueden incluirse: Torre, 2002; Mercante, 1995; Panella, 2005 y 2006; Mateo, 2005.

7 La Ley de Creación de Nuevos Centros de Población y Ampliación de Ejidos –3487– del 19 de junio de 1913, con algunas modificaciones, mantuvo su vigencia durante 64 años, y fue derogada en 1977 por el Decreto Ley 8912 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo.

8 La ley de Fundación de Pueblos tuvo una primera reglamentación en 1927 y una segunda en 1944 que establecía nuevas normas para subdivisión de tierras y para la presentación de planos. En 1934, y en el marco del impulso que adquiere el desarrollo de la red carretera de la provincia, se decretaron requisitos para dictaminar acerca de nuevos pueblos situados sobre caminos de la red troncal. Las normas de la gobernación Mercante se explican en el cuerpo del texto.

9 Se refiere a la reforma de la Constitución Nacional de 1949 que incluyó derechos sociales.

1⁰ La rivera externa era la franja paralela y contigua a la “playa” definida en el Código Civil, la que está sujeta a la entrada al mar cuando el mismo soporta las mareas astronómicas y las eólicas.

^{1^[1]} Art. 11.- La dirección estaría cargo de un Consejo de Administración (nombrado por el Poder Ejecutivo) compuesto por un presidente (Presidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires) y seis miembros (durarían 4 años en sus funciones). Los miembros del Consejo recibirían una asignación anual proporcional al 5 % de las utilidades del Instituto, no pudiendo ser inferior a 3000 pesos mensuales –aún en caso de ejercicio deficitario– ni superior a 4000.

Art. 12.- El ministro de Hacienda, Economía y Previsión, era consejero “ex oficio”, asistiendo a las reuniones del Instituto con voz, pero sin voto.

¹² Eran las tierras del Swift Golf Club de Gonnet expropiadas para el usufructo y esparcimiento popular, donde luego el Instituto Inversor realizó la República de los Niños.

¹³ En el plano de Subdivisión puede leerse que se aprueba el fraccionamiento en su faz geométrica, quedando inhibido de venta por el informe de la Dirección de Hidráulica. La fecha de aprobación del sello es 19 de agosto de 1952, el mismo día que se aprobó la Ley 5689 que derogaba la Ley de creación del Instituto Inversor de la provincia (Archivo Histórico de Geodesia).

[1]⁴ Los planos del anteproyecto forman parte del archivo del arquitecto Carlos F. Lange, integrante del grupo proyectista, que su hijo –Carlos Lange (h)– facilitó al Dr. Sebastián Malecki, a quien agradezco la gentileza de habérmelos enviado.

[1]⁵ En mayúsculas en el original, Instituto Inversor de la Provincia de Buenos Aires. Villa Residencial-turística en Necochea. Primera Etapa a Desarrollarse en el Lote Mar 4. Normas para el Desarrollo futuro. Anexas al plano de desarrollo urbanístico aprobado por Decreto 6135 del 7 de abril de 1951.

Referencias

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Bruno, P. (2012). Los hoteles de turismo (1930-1955): piezas claves del territorio turístico de la Argentina. Registros. Revista de Investigación Histórica, (9), 54–80. https://revistasfaud.mdp.edu.ar/registros/article/view/84

Bruno, P. (2008). El despertar de la Argentina turística y la transformación del balneario marítimo. [Tesis de Maestría, Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina]. http://humadoc.mdp.edu.ar:8080/xmlui/handle/123456789/261

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